Рт Петра I до Александра I. В начале царствования Петра высшим государственным учреждением продолжает быть боярская
дума, которая в 1701 г. начинает называться Ближней канцелярией. Приблизительно с 1704 г. обязанности ее переходят в Канцелярию министров, которая из органа, состоящего непосредственно при государе и действующего совместно с ним, постепенно обращается в
орган самостоятельный. В 1711 г. (22 февраля) учреждается
Сенат, сначала на случай отлучки государя (Турецкая война), как орган, временно его заменяющий, потом, по возвращении государя, как постоянный высший орган государственного управления, подчиненный лишь государю и закону. В XVIII веке фактическое и юридическое положение Сената в системе государственного управления не было неизменным. Бывали эпохи, когда Сенат, вследствие малого внимания, уделяемого государем делам правления, фактически присваивал себе
власть почти самодержавную (при императрице Елизавете). Иногда, наоборот, Сенат оказывался подчиненным другим государственным учреждениям (Верховному Тайному совету и Кабинету) и наравне с прочими коллегиями получал от них
указы. В Сенате в XVIII веке сосредоточивались дела судебные, административные и законодательные, восходя на Высочайшее утверждение обыкновенно через генерал-прокурора. Должность
эта, учрежденная в 1722 г. (причем Ягужинский , первый занимавший ее, фактически не исполнял ее с 1726 по 1730 г. и затем с 1731 до смерти своей в 1736 г., а преемник ему был назначен лишь в 1740 г.), устанавливала непосредственную связь Сената с государем и этим самым значительно возвышала значение Сената;
но с другой стороны, личное влияние генерал-прокуроров иногда, особенно ко второй половине века, фактически подавляло самостоятельность Сената. Между Сенатом и губерниями первоначально, в особенности после того, как прежние
приказы были фактически упразднены, устанавливались непосредственные сношения, для чего при Сенате состояли губернский
стол, губернские комиссии и обер-фискал, с подчиненными ему местными (провинциали городовыми) фискалами. Когда недостаток центральных учреждений сделался заметным и
Петр I, в 1718 1720 г., учредил по шведскому образцу
коллегии, то они стали между Сенатом и местными учреждениями.
Отношения коллегий к Сенату (аналогичного ему учреждения в Швеции не было) не были вполне выяснены ни в частных регламентах коллегий, ни в генеральном (28 февраля 1720 г.). Систематичности в распределении дел государственного управления коллегиями достигнуто не было: дела однородные (например, финансовые) оказались раздробленными между различными коллегиями; почти все коллегии не только управляли, но являлись и судебными инстанциями.
Кроме того, коллегии создали страшную волокиту; но так как они были учреждены в эпоху, когда Сенату было фактически невозможно, при полном расстройстве местного управления, исполнять одному все функции центрального управления, то они все-таки сослужили немалую службу. Когда по Учреждению о губерниях, почти все дела, производившиеся в коллегиях, были переданы в губернии, коллегии (с 1781 г.
) постепенно стали закрываться. Губернские установления вновь оказались подчиненными непосредственно Сенату. Восстановление коллегий при Павле опять создало инстанцию между Сенатом и губерниями. .
