Энциклопедия Брокгауза и Ефрона - земские учреждения (дополнение к статье)

В организации З. учреждений (см. соотв. статью) с 1894 г. произошли лишь незначительные изменения. Законом 10 мая 1897 г. разрешение совмещения З. должностей с другими должностями по ведомству министерства внутренних дел предоставлено министру внутренних дел. Законом 6 декабря 1899 г. председатели уездных земских управ включены в число членов губернских земских собраний. Законом 20 декабря того же года предоставлено земским собраниям избирать заступающих место председателя управы, назначение которых прежде зависело от министра внутренних дел и губернаторов. Законом 10 июня 1902 г. назначение или разрешение чрезвычайных земских собраний предоставлено губернаторам, которые лишь в случае встреченных затруднений представляют о том на усмотрение министра внутренних дел. Высочайше утвержденное 2 апреля 1903 г. "Положение об управлении земским хозяйством в девяти западных губерниях" распространило, хотя и в своеобразной форме, З. учреждения на 6 западных губерний. Положение явилось результатом 6-летних работ министерства внутренних дел, затянувшихся ввиду двоекратной смены министров внутренних дел. Первоначальный проект И. Л. Горемыкина предполагал применить к 14 неземским губерниям Европейской России положение 1890 г., с некоторыми изменениями (отсутствие уездных земских собраний и назначение управ правительством), но встретил упорные возражения со стороны большинства других м-ров, в особенности С. Ю. Витте, указывавшего в своей записке 1899 г. на несоответствие развития местного самоуправления с принципом самодержавия. Сменивший И. Л. Горемыкина Д. С. Сипягин не признал возможным введение З. учреждений в западных губерниях по политическим основаниям, а в губерниях Архангельской, Астраханской, Оренбургской и Ставропольской — по слабому их экономическому развитию и недостатку культурных сил для правильной организации земского представительства, и находил необходимым сохранить в означенных губерниях прежний порядок заведования земскими делами в правительственных учреждениях, коренным образом изменив их устройство, с привлечением в их состав представителей местного населения и с предоставлением им большей самостоятельности в отношении удовлетворения местных потребностей. Составленный на этих основаниях проект был принят и В. К. Плеве с некоторыми лишь изменениями: он полагал ввести новое положение сначала только в 3 белорусских губерниях, а затем вводить его и в остальных 6 западных губерниях. Вопрос о преобразовании управления земским хозяйством в остальных 4 губерниях должен был подвергнуться дальнейшему обсуждению. Положение 2 апреля возлагает заведование делами о местных пользах и нуждах, одинаковыми с порученными З. учреждениям, на "управление земским хозяйством", состоящее из органов: распорядительного — губернского комитета по делам земского хозяйства, подготовительно-совещательных — уездных комитетов по делам земского хозяйства, и исполнительных — губернской и уездных управ по делам земского хозяйства. Губернский комитет состоит под председательством губернатора, из разных местных должностных лиц и земских гласных, назначаемых на 3 года м-ром внутр. дел, в числе от 2 до 5 на уезд, из среды неопороченных лиц, имеющих постоянное место жительства в уезде и владеющих не менее 3 лет, на праве собственности или пожизненного владения, обложенным на земские потребности недвижимым имуществом или торгово-промышленным заведением. Гласные назначаются из числа кандидатов, представляемых губернатором по соглашению с предводителями дворянства, или из числа других лиц, удовлетворяющих указанным условиям. Для действительности годичного собрания губернского комитета, созываемого для рассмотрения важнейших дел, требуется присутствие не менее половины числа земских гласных. Дела в комитете решаются по большинству голосов; решения, с которыми не соглашается губернатор, представляются на разрешение министра внутренних дел. Сметы и раскладки в первый год по введении положения вносятся на утверждение законодательной власти, причем государственным советом указываются те ассигнования, которые и вперед не могут быть уменьшены без законодательного разрешения; в последующие годы сметы утверждаются по соглашению министров внутренних дел и финансов, которые делают в них надлежащие исправления в случае нарушения закона, а в случае несоответствия общим государственным пользам и нуждам или явного нарушения интересов местного населения вносят соображения свои в государственный совет. Уездные комитеты состоят под председательством уездных предводителей дворянства (в Западном крае назначаемых от правительства) из местных должностных лиц, в том числе всех земских начальников, 2—5 волостных старшин по назначению губернатора, непременных членов уездной управы и гласных от уезда. Кроме дачи заключений и сведений по делам, подлежащим ведению губернского комитета, уездный комитет может представлять на обсуждение первого отдельные вопросы и ходатайства относительно местных польз и нужд. Губернские управы по делам земского хозяйства состоят из председателя и 3—5 членов, назначаемых министром внутренних дел из лиц, пользующихся правами государственной службы, живущих в губернии и владеющих недвижимостью или "близко знакомых с местными условиями по прежней служебной деятельности в губернии"; уездные управы состоят, под председательством предводителя дворянства, из местных должностных лиц, 2 гласных от уезда и непременных членов по назначению губернатора Одновременно с введением управления З. хозяйством в западных губерниях учреждено при хозяйственном департаменте министерства внутренних дел совещание по земским делам, в 1904 г. упраздненное в связи с учреждением главного управления и совета по делам местного хозяйства (см.). Положение 1903 г. в том же году было введено в 3 белорусских губерниях, а в 1904 г. — в 3-х Юго-запад. губерниях. Непригодность нового положения настолько сказалась на практике, что даже созданные на основании его органы возбудили ходатайства о распространении на неземские губернии положения 1890 г.

Существенные изменения произошли относительно круга деятельности и власти З. учреждений, причем многие из них были направлены к ограничению прав земства, вследствие господствовавшего в данный период недоверия правительства к земству. Некоторые законы оказались настолько несоответствующими потребностям жизни, что вскоре приходилось отказываться от их применения или изменять их. Такая участь постигла лечебный устав, утвержденный 10 июня 1893 г. и предположенный к введению с 1 июля 1895 г. Он вызвал столько недоразумений, что само министерство внутренних дел отказалось от его введения. Законом 7 февраля 1895 г. подчинены утверждению администрации и дисциплинарной ее власти выборные члены городских, уездных и губернских училищных советов (см. соотв. статью). Законом 27 апреля 1898 г. повелено З. учреждениям (кроме СПб. уездного земства) ликвидировать свое участие в кредитных установлениях, дозволенное им по закону 17 мая 1871 г. Напротив, изданный 12 апреля 1899 г. по почину министерства земледелия закон о местных сельскохозяйственных органах, проникнут благожелательным отношением к земству, не умаляет его компетенции и предоставляет ему право непосредственных сношений с департаментом земледелия. Законом 29 мая 1900 г. З. учреждениям предоставлено посредничество по мелиоративному кредиту между министерством земледелия и землевладельцами и крестьянскими обществами. Закон 12 июня 1900 г. изъял из ведения земств продовольственное дело, возложив его на крестьянские учреждения; за земством остались лишь такие обязанности, как продажа хлеба по заготовительной цене и обеспечение прокормом лошадей и скота. Реформа мотивировалась тем соображением, что у земств нет как высшего объединяющего органа, так и низших исполнительных органов, почему у них "не может быть ни общего в продовольственном деле плана действий, ни правильной регистрации урожаев и наличных хлебных запасов". Недавние случаи продовольственной нужды настолько, однако, показали несостоятельность новых продовольственных органов, что последние сами стали возбуждать ходатайства об обратной передаче продовольственного дела земству. Другим законом того же числа ограничено право земств на самообложение (см. Земские финансы). 12 июня того же года утверждено общее положение о пенсионных кассах для земских служащих в изменение правил 1883 г. (см. соотв. статью). Законом 12 февраля 1901 г. губернским земским собраниям предоставлено устанавливать обязательными постановлениями в местностях, где это не предписано прямо законом, приемку на вес покупаемого торговцами зернового хлеба и других хлебных товаров и семян. Законом 12 марта 1901 г. предоставлено таврическому губернскому земскому собранию составлять обязательные постановления относительно условий устройства артезианских колодцев, с целью предотвращения непроизводительного расхода воды. Законом 4 июня того же года упрощен порядок производства гражданских дел, возбуждаемых З. и городскими учреждениями. 30 мая 1902 г., по всеподданнейшему докладу министра внутренних дел В. К. Плеве, состоялось Высочайшее повеление о прекращении в 1902 г. собирания статистических сведений о земельных имуществах в 12 губерниях земледельческого района и о применении этой меры в отдельных сельских местностях остальных 22 губерний по усмотрению губернаторов. Эта чрезвычайная мера мотивировалась ссылкой на события в Полтавской и Харьковской губерниях. Правилами 20 мая того же года об устройстве водопроводных сооружений на чужих землях представители земства введены в состав комиссий, учреждаемых по делам об осушительных, оросительных и обводнительных предприятиях, требующих устройства водопроводных сооружений на чужих землях для отвода и спуска вод, при отсутствии на то согласия владельцев земли. Законом 8 апр. 1902 г. устройство в селениях общественных весов на торговых местах предоставлено распоряжению уездных земских управ, а установление таксы сбора за взвешивание товаров — губернским З. собраниям. В том же году министерство внутренних дел "признало своевременным приступить ко общему пересмотру норм, определяющих право участия в З. избирательных собраниях по положению 12 июня 1890 г.", на необходимость чего давно указывалось З. собраниями. Уездным управам предложено подвергнуть тщательному обсуждению вопрос о том, насколько существующий размер имущественного ценза соответствует современному положению вещей и не представляется ли необходимым подвергнуть его какому-либо изменению. Законом 16 дек. 1902 г. разрешено взаимное между земствами перестрахование от огня имуществ, причем для совместного обсуждения вопросов, возникающих при составлении проектов договоров и их исполнении, представители губернских З. управ приглашаются на совещание при страховом комитете (см. Страхование). 12 июня 1902 г. утверждены "Правила о ветеринарно-полицейских мерах по предупреждению и прекращению заразных и повальных болезней на животных и по обезвреживанию сырых животных продуктов". Эти правила, сохраняя формально заведование ветеринарным делом за земством, подвергали деятельность последнего такой регламентации, что оно лишалось всякой самостоятельности и на нем лишь оставлялись расходы и ответственность. Огромное большинство губернских земств, несколько городов и ученых обществ возбудили ходатайство о неведении правил в действие или их изменении. Для пересмотра этих правил было созвано в январе 1903 г. совещание из представителей земства и чинов министерства внутренних дел. Результатом работ совещания явились новые правила 10 июня 1903 г., предоставляющие больший простор деятельности З. учреждений. Такие же совещания, с участием З. деятелей, созывались в 1903 г. для обсуждения проектов положения о местных дорогах и продовольственного устава. Представители земства были приглашены и в так называемую комиссию "об оскудении центра" (под председательством В. Н. Коковцева). В 1903 г. произошел небывалый ранее в жизни земства факт — ревизия З. учреждений высшими должностными лицами министерства внутренних дел. Ревизии подверглись 4 губернии: Московская, Вятская, Курская и Тверская, причем в первых трех производил ревизию товарищ министра Н. А. Зиновьев, а в последней — директор департамента общих дел Б. В. Штюрмер. Высочайшее повеление 8 января 1904 г. предоставило министру внутренних дел и тверскому губернатору чрезвычайные полномочия в отношении тверского земства, в видах "устранения главнейших из обстоятельств, препятствующих правильному течению З. дела в Тверской губернии". Ненормальное положение тверского земства прекратилось фактически с назначением на пост министра внутренних дел кн. П. Д. Святополк-Мирского. При происходивших за последнее время столкновениях между губернскими и уездными земствами министерство внутренних дел неизменно становилось на сторону последних, находя, что в губернских земствах проявляются централистические тенденции и стремление пользоваться в земском деле услугами "третьего" элемента, т. е. земских служащих. Вырабатывался даже проект о предоставлении губернскому земству заведования только учреждениями, общими для всей губернии (напр. психиатрическими больницами, учительскими школами и т. п.), с распределением остальных его функций между уездными земствами. В этих же видах издан закон 2 февраля 1904 г., возвративший уездным земствам утраченное ими по положению 1890 г. право непосредственного, помимо губернских З. собраний, ходатайства перед правительством о местных пользах и нуждах уезда. Положение 7 июня 1904 г. о мелком кредите возложило заведование делами означенного кредита не на З. учреждения, как на том настаивали комитеты о нуждах сельскохозяйственной промышленности и как предполагал первоначальный проект министерства финансов, а на особые губернские комитеты по делам мелкого кредита, с участием лишь представителей земств, причем земству предоставлено право учреждать З. кассы мелкого кредита на основании образцового устава (см. Мелкий кредит).

При обсуждении в комитетах о нуждах сельскохозяйственной промышленности в 1902—1903 гг. вопроса о земском самоуправлении, комитеты высказались за расширение круга предметов ведомства и пределов власти З. учреждений, за расширение и реорганизацию З. представительства на началах всесословности и представительства социальных интересов, за самостоятельность, исключающую административную опеку, за расширение финансовой власти и усиление финансовых ресурсов земства. Многие из комитетов выразили пожелание, чтобы законопроекты предварительно передавались на заключение губернских З. собраний, а некоторые указывали на необходимость учреждения центральной земской единицы. Многие комитеты в неземских губерниях высказались за введение З. учреждений в этих губерниях. Выдвинут был также вопрос об учреждении мелкой З. единицы (см. Всесословная волость). В соответствии с этими пожеланиями Высочайшим указом 12 декабря 1904 г. признано неотложным: "предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведовании различными сторонами местного благоустройства, даровав им для сего необходимую, в законных пределах, самостоятельность, и призвать к деятельности в этих учреждениях, на однородных основаниях, представителей всех частей заинтересованного в местных делах населения". Этим же указом признано необходимым "образовать сверх ныне существующих губернских и уездных З. учреждений, в теснейшей с ними связи, общественные установления по заведованию делами благоустройства на местах, в небольших по пространству участках". В настоящее время предприняты работы как по пересмотру земского положения, так и по вопросу о введении земских учреждений в неземских губерниях.

Литература (кроме указанной в ст. Земские финансы): М. И. Мыш, "Положение о З. учреждениях 12 июня 1890 г. со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными распоряжениями" (посл. изд., 1900—1904 гг.); Н. И. Кузнецов, "Систематический свод указов Прав. Сената, последовавших по З. делам" (СПб. и Воронеж, 1902—1903); "Сборник правительственных распоряжений по делам, до З. учреждений относящимся. 1900—1902" (изд. хозяйственного департамента министерства внутренних дел, 1904); Е. К. Арсеньев, "Земство и толки о земстве" ("Вестник Европы", 1899, II); В. Бирюкович, "З. вопрос в неземских губерниях" ("Русск. Мысль", 1899, VIII); Л—й, "Введение З. учреждений на окраинах" ("Вестн. Права", 1899, I); Д. Н. Шипов, "К вопросу о взаимных отношениях губернских и уездных земств" (М., 1899); Н. Карышев, "З. ходатайства 1865—1884 гг." (М., 1900); К. Одарченко, "Организация и задачи З. самоуправления" (М., 1900); Н. Шишков, "Наше земство, его нужды и недочеты" ("Вестн. Европы", 1901, IX); кн. Д. Друцкой-Сокольнинский, "Обвинения и оправдание земства" ("Вестн. Европы", 1902, V); А. Еропкин, "По вопросу о задачах губернского земства" ("Вестн. Европы", 19 0 2, I, II); В. Д. Кузьмин-Караваев, "Земство и деревня" (1904); С. Д. К., "Земство и интересы местного населения" ("Русская Мысль", 1903, IX); В. Л., "Губернские З. собрания" ("Русская Мысль", 1903, I); В. Линд, "Земство и торгово-промышленная деятельность " ("Русск. Мысль", 1903, IV); К. К. Арсеньев, "Московское губернское земство и административная ревизия" ("Вестн. Европы", 1904, IX); В. Д. Кузьмин-Караваев, "Управление З . хозяйством в девяти западных губерниях" (1904); С. И. Шидловский, "Земство. Свод трудов местных комитетов по 49 губ. Европейской России" (1904); Г. И. Шрейдер, "З. самоуправление" (в сборн. "Нужды деревни по работам комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности", т. I, 1904); Б. Веселовский, "К вопросу о классовых интересах в земстве" (вып. I, 1905); П. П. Гронский, "Земское представительство" ("Вестн. Права", 1905, II, III); М. И. Мыш, "Забытый закон (о лучшем устройстве отношений городов к земским учреждениям)" ("Вестник Права", 1905, I); В. Ю. Скалон, "По З. вопросам. I. В переходное время. 1880—82" (1905); H. Ф. Страдомский, "Города и земство (к вопросу об урегулировании их взаимных отношений)" (Киев, 1905); С. Игумнов, "З. медицина" ("Вестн. Европы", 1905, VIII); Д. О. Ярошевич, "Наше земство и экономические его мероприятия" ("Вестн. Европы", 1905, VII); Г. П. Сазонов, "Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству". 1865—1895 гг. (изд. департамента земледелия, 1896); "Справочные сведения о деятельности земств по сельскому хозяйству" (7 вып., изд. департамента земледелия, 1 8 96—1905); H. В. Пономарев, "Обзор деятельности земств по кустарной промышленности", 1865—1898 гг. (издание отдела сельск. экон. и сельскохоз. статист., 1897—98); "Сборник статистических сведений по губернскому и З. взаимному страхованию 1866—1896 гг." (ч. I, таблицы, издан. страхового отдела, 1900); "Обзор деятельности земств по народному образованию, медицинской части, ветеринарной части и содействию экономическому благосостоянию населения" (изд. хозяйственного департамента министерства внутренних дел, по данным за 1898 г., 1904). См. также Н. Н. Авинов, "Опыт программы систематического чтения по вопросам З. самоуправления" (М., 1905).

Н Ив—ко.

Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. — С.-Пб.: Брокгауз-Ефрон

1890—1907