Энциклопедия Брокгауза и Ефрона - роспись государственная

I

есть счетное выражение, на известный срок, плана ведения финансового хозяйства. В этом смысле Р. есть только приложение бюджетного закона к данному конкретному случаю. Бюджет (см.) определяет общие нормы составления и утверждения финансового плана, а Р. означает собой самый финансовый план на данный период времени. Так как доходы и расходы государства подлежат изменениям, то Р. составляется или ежегодно, или на более продолжительные, но все же короткие периоды (например, в Бадене, Саксонии, Баварии — на два года). В настоящее время, вследствие неустойчивости экономической жизни, трудно предвидеть потребности и доходы финансового хозяйства далеко вперед, и потому все больше и больше переходят к системе составления ежегодных государственных Р., или, по крайней мере, сроки их сокращаются; так, в Саксонии прежде Р. составлялась на 3 года, в Баварии — на 6 лет. К тому же составление ежегодной государственной Р. служит в конституционных странах гарантией ежегодного созыва палат. Содержание государственной Р. составляет точное, а где это невозможно — приблизительное исчисление расходов финансового хозяйства и предполагаемых доходов, а также указание соотношения между доходами и расходами, т. е. баланс. Ввиду важного значения Р., она рассматривается обыкновенно вместе с отчетом государственного контроля об исполнении сметы за предыдущий год: такой способ обсуждения Р. дает материал для критики предположений как относительно расходов, так и доходов. Процесс составления Р. начинается с заявлений отдельных правительственных органов о расходах и доходах, предвидимых, в будущем году, в сфере их ведения. Эти заявления сводятся по министерствам и затем представляются на утверждение в законодательном порядке. Для удобства обозрения финансового плана необходимо, чтобы все доходы и расходы были показаны в Р.; иногда, однако, составляются специальные Р., в качестве приложения к общей (например, Р. чрезвычайных расходов военного времени, бюджетов благотворительных заведений и т. д.). Р. делится на две части: в одной помещаются обыкновенные доходы и расходы, в другой — чрезвычайные. Под последними разумеются такие доходы и расходы, которые не повторяются правильно, а являются чем-то случайным, вызванным особыми условиями данного периода. Опыт показал, что из Р. можно выделить известную часть доходов и расходов, мало изменяющихся и потому носящих постоянный характер; они просто переносятся из Р. одного бюджетного периода в Р. другого. Такое выделение называется консолидированием. В Англии консолидировано почти ³/4 всех доходов и расходов (королевское содержание, жалованье судьям, пенсии, платежи по государственным долгам и т. д.). Для покрытия этих расходов отделены известные категории доходов. Следует отличать от консолидированной части Р. нормальную часть ее: консолидированная часть Р. содержит в себе только статьи не изменяющиеся, а нормальная часть дает определенное цифровое выражение потребностям и доходам и неподверженным, и подверженным изменению (см. Бюджет). Для лучшего контроля ставок государственной Р. необходимо, чтобы отдельные ее части располагались в известном, неизменном систематическом порядке, чтобы не затруднять сличения содержания Р. за разные периоды времени. Р. имеет обыкновенно вид таблицы, где и размещаются, в известном последовательном порядке, доходы и расходы; иногда рядом проставляются и соответствующие цифры предыдущего года. Р., как доходная, так и расходная, подразделяется на главы, отделы, параграфы и т. д. Это подразделение чрезвычайно важно. Для расположения в Р. расходов существуют две системы: реальная (по предметам назначения, безразлично, какое ведомство расходует эти суммы; например, все расходы на народное образование помещаются под одной рубрикой, какие бы ведомства их ни производили) и министериальная (т. е. по ведомствам, безотносительно, на какие цели идут назначенные суммы). Для полного обзора совокупности расходов на какой-либо предмет реальная система удобнее; но для целей администрации пригоднее министериальная система. При цифровом выражении доходов и расходов, последние должны проставляться в их действительной величине; но если трудно определить точно эти цифры, то берутся или средние величины за известный период, или же, особенно для доходов, проставляются цифры предшествующего года (автоматическое исчисление), иногда с известной надбавкой, вычисляемой на основании среднего прироста дохода за несколько последних лет. Современное правовое государство требует, чтобы средства (кредиты), внесенные в Р. на известные цели и утвержденные в законодательном порядке, употреблялись согласно своему назначению. Это создает необходимость так называемой специализации расходов (кредитов) в Р. Чем более специализирована Р., тем более связаны руки у администрации в расходовании сумм. Произвольное передвижение сумм из одних расходных статей в другие не допускается. На почве специализации бюджета (а в предварительной стадии — и Р.) долго велась во Франции упорная борьба в эпоху реставрации между народными представителями и монархическим правительством, стремление которого уменьшить специализацию Р. было ничем иным, как замаскированным желанием избавиться, в расходовании вотированных сумм, от народного контроля. Для министерств были обязательны только назначенные им кредиты, а распределение кредитов по главам делалось министрами с разрешения короля и не публиковалось; следовательно, фактически исполнение Р. ускользало от контроля. Палаты, ввиду этого, добивались введения голосования по главам, т. е. по подразделениям министерских смет. В Англии сметы составляются в каждом ведомстве под надзором его главного управляющего; затем все сметы поступают в государственное казначейство, где они сводятся в общую Р. Сметы в Англии отличаются чрезвычайной подробностью и образуют несколько фолиантов; каждая статья расхода разбивается на несколько мелких подразделений, чтобы устранить всякий произвол и облегчить наблюдение за правильным расходованием сумм. В 1898—99 гг. отдельных глав, по которым требовалось особое утверждение палаты, было 143.

Следы составления Р. в России можно найти еще в начале XVII в., но никаких определенных правил для этого не было. При Петре I мы видим попытки к правильному составлению Р. Камер-коллегия в 1722 г. составила общую "табель"; затем нам известны Р. 1723 и 1724 гг. Петр I не установил, однако, никаких правил для составления государственной Р. Попытки составления Р. были и при Петре III, и при Екатерине II. Сперанский, в "Плане финансов", так выразился о государственной Р.: "все приходы и расходы должны быть учреждаемы ежегодно в порядке, особенно для этого установленном". Тем не менее, правила о составлении Р., действовавшие у нас в течение 1810—62 гг., недостаточно определяли самый порядок составления смет: "сметы не содержали в себе указания всех средств и потребностей; да и то, что входило в оные, не подкреплялось выводами, нужными для поверки назначений...". Существенным недостатком нашей старой росписи было то, что заключение ее исполнения не было ограничено никаким сроком; ведомства производили одновременно расходы по сметам разных лет: каждый министр мог взять все свои кредиты и держать их у себя неизрасходованными в течение нескольких лет; вследствие этого нельзя было знать действительного положения финансов. Сметы притом составлялись очень небрежно. В 1861 г. В. А. Татаринов был командирован за границу для изучения отчетности, и пришел к мысли о необходимости преобразования не только отчетности, но и самого порядка составления смет. В результате трудов особой комиссии, назначенной для обсуждения этого вопроса, были утверждены 22 мая 1862 г. новые сметные правила, действующие в существенных чертах и до сих пор. По правилам 22 мая 1862 г., в Р. не вносятся доходы и расходы сословий на их собственные нужды, суммы, назначенные на удовлетворение губернских и земских повинностей, и еще некоторые другие. Доходы и расходы в сметах министерств и главных управлений показываются по параграфам. Финансовая смета, составляемая отдельно по каждому министерству и главному управлению, состоит из перечня доходов и расходов, подробной сметы, приложений и объяснительной записки. Эти министерские сметы препровождаются в министерство финансов, государственный контроль и государственный совет. Министр финансов составляет общую Р. и не позже 1 ноября со своими замечаниями представляет ее в государственный совет. На практике сметы министерств и главных управлений, с замечаниями министра финансов и государственного контролера, вносятся в департамент государственной экономии без проекта общей росписи; только когда эти сметы пройдут через департамент, составляется общая Р. При исполнении Р. передвижение кредитов допускается лишь по мелким подразделениям (статьям), а не по главным (параграфам); для последнего необходимо разрешение в законодательном порядке. Сроки заключения исполнения Р. для расходов вообще всех ведомств — 30 апреля, а для военных — 31 мая года, следующего за сметным. С 1889 г. льготный срок для доходов отменен: в число доходов за истекший бюджетный год зачисляются лишь те, которые фактически поступили в данный сметный период в государственное казначейство. Расходы у нас в Р. показываются по министерствам. В первых наших Р., составленных согласно правилам 1862 г., доходы и расходы показывались с точностью, простиравшейся до указания не только копеек, но и дробей копеек; с 1871 г. такая точность не соблюдается. В 1873 г. из Р. исключено указание издержек взимания. По первоначальному плану В. А. Татаринова, предполагалось установить соответствие §§ смет со статьями Р., чтобы таким образом легко было обозреть, из каких источников составляется та или иная доходная статья росписи. Постепенно §§ смет перестали соответствовать статьям Р.; вследствие этого в 1891 г. прежние статьи Р. были названы параграфами и между ними и параграфами смет было установлено соответствие; теперь один и тот же доход обозначается под одним и тем же параграфом, как в смете, так и в Р.

В настоящее время P. доходов подразделяется на 9 отделов и 37 параграфов. Кроме того, Р. делится на две большие части: 1) обыкновенные доходы и 2) чрезвычайные ресурсы. Отделы, на которые подразделяется Р., следующие: I — прямые налоги, II — косвенные, III — пошлины, IV — правительственные регалии, V — казенные имущества и капиталы, VI — отчуждение государственных имуществ, VII — выкупные платежи, VIII — возмещение расходов государственного казначейства, IX — доходы разного рода. Затем эти отделы подразделяются на §§, например во II отделе шесть §§: § 4 — питейный доход, § 5 — табачный, § 6 — сахарный, § 7 — нефтяной и т. д. С установлением новых сборов и с отменой некоторых из прежних, систематическое распределение доходов было нарушено; некоторые доходы второстепенного характера остались в виде отдельных статей. В публикуемых ежемесячных сведениях об исполнении Р. такие доходы соединялись вместе. Такой порядок был неудобен для составления Р. на следующий год, так как не было перед глазами точных, распределенных по статьям Р. данных о поступлении доходов. Правилами 1891 г. постановлено, что в случае исключения из сметы какого-либо дохода, место последнего остается незамещенным впредь до нового внесения такого же дохода, новые же доходы помещаются в министерских сметах в конце, без §§, статей и пунктов, а в Р. они размещаются по соглашению министра финансов и государственного контролера. Практические выгоды этого порядка следующие: 1) установлена правильная классификация, сообразно со свойством доходов, не только по главным, но и по второстепенным подразделениям; 2) облегчена техническая сторона составления Р.; 3) Р. и отчет об ее исполнении представляют точные цифры предположенных и действительных поступлений; 4) облегчены всякого рода статистические исследования и выводы по Р. и отчету. Постепенно в государственную Р. были включены государственный земский сбор (с 1875 г.), обороты выкупных операций (с 1885 г.), прибыли Государственного Банка и обороты по ликвидации бывших кредитных установлений (с 1887 г.). Бюджет Царства Польского с 1876 г. окончательно включен в общую Р., а с 1884 г. — и бюджет гражданского управления Закавказского края. Общая государственная Р. у нас публикуется в кратком виде в "Правительственном Вестнике" и при "Сенатских Ведомостях"; затем подробная общая Р. рассылается, в форме приложения к краткой Р., при "Сенатских Ведомостях". Рядом с государственной Р. существуют Р. местных бюджетов (провинциальных, земских, общинных и т. д.). Сказанное о государственной Р. приложимо и к Р. других финансовых организмов, конечно, с соответствующими видоизменениями.

Литература: "Обзор бюджетного законодательства в России за 1862—90 гг." (изд. государственной канцелярии, 1891); "Сборник действующих узаконений о составлении, рассмотрении и утверждении финансовых смет и смет земских повинностей" (1892); В. А. Татаринов, "Государственная отчетность в Бельгии" (второе издание, с дополнениями И. И. Кауфмана, СПб., 1881); его же, "Государственная отчетность в Пруссии" (второе издание, СПб., 1882); его же, "Государственная отчетность во Франции" (1884); H. X. Бунге, "Государственное счетоводство и финансовая отчетность в Англии" (СПб., 1890); Кошкаров, "Обзор бюджетного законодательства России за 1862—90 гг." (изд. государственной канцелярии, 1891). См. также литературу в ст. Бюджет.

И. Озеров.

II

(дополнение к статье)

В связи с учреждением Государственной Думы и преобразованием Государственного Совета, 8-го марта 1906 г. утверждены новые "правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, Р. не предусмотренных", внесшие следующие изменения в сметные правила 1862 г. (см.). Проект Р. доходов и расходов вносится одновременно в Гос. совет и Гос. Думу 1 октября, а финансовые сметы министерств и главных управлений — к 1, 15 и 25 сентября. Предварительное ознакомление с финансовыми сметами и проектом Р. может быть возлагаемо Гос. Советом и Гос. Думой на образуемые ими комиссии, которые могут приступать к своим занятиям по получении финансовых смет и до открытия сессии. Постановления Совета и Думы голосуются относительно доходов по параграфам, а относительно расходов — по номерам (главным подразделениям) Р. Кредиты на расходы министерства двора в суммах, не превышающих ассигнований Р. на 1906 г., а равно такие изменения этих кредитов, которые обусловливаются учреждением от Императорской фамилии, обсуждению не подлежат. Кредиты на сверхсметные расходы и на расходы собственной Е. И. В. канцелярии и канцелярии Е. И. В. по принятию прошений подлежат обсуждению в тех лишь частях, в которых превышают назначения по Р. на 1906 г. Назначения на платежи по государственным долгам и обязательствам не подлежат сокращению. Не могут быть также исключены или изменены такие доходы и расходы, которые внесены в проект Р. на основании действующих законов, положений, штатов, расписаний, а также Высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших. Рассмотрение Р. Государственной Думой должно быть закончено к 1 декабря. В случае разногласия между Гос. Советом и Гос. Думой относительно размера кредита вопрос может быть, по постановлению Гос. Совета, передан в особую комиссию, образуемую из равного числа членов обоих законодательных учреждений. Если и таким путем не будет достигнуто соглашение, то вызвавший разногласие кредит вносится в Р. в цифре последней установленным порядком утвержденной росписи. Если оба установления согласны увеличить или уменьшить это назначение и разногласие сводится лишь к цифре его увеличения или уменьшения, то принимается цифра, ближайшая к назначению последней Р. Если Р. не будет утверждена к началу сметного периода, то остается в силе последняя установленным порядком утвержденная Р., с теми лишь изменениями, какие обусловливаются исполнением последовавших после ее утверждения узаконений. Впредь до обнародования новой Р., по постановлениям совета министров, в распоряжение ведомств открываются постепенно кредиты в размере действительной потребности, но ежемесячно не свыше 1/12 общего итога расходов. Подобный же порядок был применен после роспуска Госуд. Думы, согласно Высоч. утв. 19 сентября 1906 г. постановлению совета министров, относительно Р. 1907 г. Производство экстренных сверхсметных расходов допускается не иначе, как в законодательном порядке, за исключением неотложных расходов: необходимый на покрытие их кредит открывается по постановлению совета министров. О таких ассигнованиях министры вносят в Госуд. Думу особые представления. В отношении кредитов, требующих тайны, представление вносится в Гос. Думу по миновании надобности в сохранении тайны. Чрезвычайные сверхсметные кредиты на потребности военного времени открываются, согласно правилам 26 февраля 1890 г., по всеподданнейшим докладам военного министра и по мемориям особого финансового совещания. Правила 8 марта, ограничивающие в значительной степени права народного представительства, вызвали строгую критику в периодической печати.

Литература. М. Кашкаров, "О рассмотрении нашего государственного бюджета" ("Русск. Экон. Обозр.", 1901, X); M. Боголепов, "Бюджетное право" ("Русская Мысль", 1905, X); Ф. Кокошкин, "Бюджетный вопрос в государствах с представительным правлением" (Ростов на Д., 1905); Л. Шалланд, "Бюджет" ("Словарь юрид. и госуд. наук", т. I), И. X. Озеров, "Финансовое право" (вып. II, М., 1905); M. v.-Heckel, "Das Budget" (Лейпциг, 1898): R. Stourm, "Le Budget" (П., 4 изд., 1900); К. Willgren, "Das Staatsbudget, dessen Aufbau und Verhältniss zur Staatsrechnung" (Гельсингфорс, 1899); E. Dubois, "Etude sur le système belge en matière de budget de l'état" (П., 1904); L. Warin, "La préparation du budget en France et en Angleterre" (П., 1904).

Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. — С.-Пб.: Брокгауз-Ефрон

1890—1907