Энциклопедия Брокгауза и Ефрона - муниципальные учреждения

в современных западно-европейских государствах являются органами городского самоуправления, выдающими все касающееся городского благоустройства. Высший контроль за М. учреждениями оставляет за собой государство. Современное государство не знает уже тех самодержавных городских республик, какие встречались в эпоху средних веков, особенно в Италии и Германии (см. Город). Французская революция уничтожила олигархический режим, господствовавший в старинных М. учреждениях. Соответственно взгляду на значение и задачи государственной власти, на роль общества в политической жизни страны, у различных европейских народов выработались различные системы М. самоуправления. Франция создала свою особую систему М. учреждений, в которой элементы правительственный и бюрократический занимают господствующее место: надзор и даже опека со стороны государства над М. учреждениями приняли подавляющие размеры, а непосредственное заведование делами общины вверено не совокупности лиц, облеченных одинаковыми полномочиями, но единоличной власти мэра. Больший простор предоставлен общественной самодеятельности и коллегиальному началу в Пруссии и других германских государствах, а самого высшего развития принцип децентрализации местного управления достиг в Великобритании. В М. городах Англии, преобразованных в 1835 г., не выдвигаются уже на первый план интересы господствующего зажиточного класса: главнейшим предметом заботы являются потребности всего местного населения (дешевые столовые и квартиры, ломбарды, меры санитарно-гигиенического характера, школы, повторительные курсы, музеи). Действующая ныне во Франции система М. управления создана, в общих чертах, законами 1789, 91 и 99 гг. и распространяется одинаково на городские и сельские общины. Действующим уставом для французских М. учреждений служит закон 5 апреля 1884 г. Активное избирательное право принадлежит всем членам данной общины, соединяющим в себе известные установленные законом условия (подданство, совершеннолетие, оседлость в течение известного времени, неопороченность по суду; лица, получающие общественное вспомоществование, а также домашняя прислуга не вносятся в списки избирателей). Чтобы быть избранным в М. должность, установлено одно дополнительное условие — достижение 25-летнего возраста; не допускаются к избранию правительственные чиновники. Представительными органами общины являются: 1) мэр, со своими помощниками и 2) М. совет (conseil municipal). Совет состоит из 10 — 36 членов, избираемых на 4 года прямым и закрытым голосованием. Он имеет лишь функции совещательного свойства, выражая свои мнения (avis) по тем или другим предметам местного значения. Заседания совета могут быть и негласными, но всякий член общины или плателыцик прямых налогов вправе получить копию с протокола заседания совета и опубликовать ее. Вся распорядительная и исполнительная власть в общине принадлежит мэру и его помощникам (см. Мэр), теперь уже не назначаемым, как прежде, а избираемым. Правильность выборов проверяется советом префектуры, а в высшей инстанции — государственным советом. Префект вправе приостановить заседания совета на срок не выше одного месяца, а по декрету президента республики совет может быть распущен и назначены новые выборы, до которых делами коммуны заведует правительственная делегация из 3 — 7 лиц; но касаться дел финансового управления и делать какие-либо изменения в устройстве и содержании народных школ делегация не уполномочена. До сих пор еще сохранилось разделение круга дел, порученных общинным советам, на две категории, установленные законом 14 дек. 1789 г. Первую категорию обнимают собственно общественные дела (propres au pouvoir municipal): управление общественными имуществом и доходами с него и общественными заведениями, содержимыми за счет коммуны, заведование дорогами, мостами, и пр.; все эти дела подчинены лишь высшему надзору администрации (surveillance и inspection), выражающемуся в праве протеста со стороны префекта. Вторую категорию составляют остальные дела, по которым постановления совета требуют утверждения властью (autorité) администрации. Нельзя отчуждать общинную землю, сдать ее в долгосрочную аренду, приобрести недвижимость без согласия префекта. Совет префектуры утверждает полномочия, данные общиной своему мэру на предмет хождения по судебному делу. Установление чрезвычайных сборов, заключение займа нуждается в особом специальном законе. Особую организацию получила столица Франции (еще по закону VIII г.), в силу исключительных условий, представляемых Парижем по численности своего населения и по сложности задач, выпадающих на долю местных учреждений. Надзор правительства здесь значительнее, нежели в провинциальных городах. Обязанности мэра г. Парижа исполняет префект сенского дпт., но каждый из 20 округов, на которые разделена столица, имеет своего мэра, с тремя помощниками, также назначаемыми от правительства. Выборный (с 1871 г.) М. совет г. Парижа состоит из 80 членов. На мэре лежит хозяйственная часть города; полицейские обязанности возложены на префекта полиции (полиция во французских городах с населением, не превышающим 40 тыс. чел., находится в ведении общинных властей, но содержание ее, во всяком случае если не целиком, то отчасти лежит на городе). Постановления совета, противные закону, могут быть отменены главой государства. Сходную с Парижем М. организацию имеет и Лион. В большинстве французских муниципалитетов преобладает теперь демократическое направление. В Париже и в других крупных центрах, М. власть принадлежит лицам, требующим расширения общественного хозяйства и выдвигающим на первый план интересы рабочего класса. Французская М. система принята и многими другими государствами: Италией, Испанией, Португалией, Голландией, отчасти и в Германии. В Бельгии назначение всего состава М. органов составляет прерогативу короны; в других выше названных странах правительством назначаются только главы крупных общин. Полномочия администрации, вообще говоря, менее значительны, чем во Франции. В Испании М. собрание может быть распущено только по постановлению суда; в Бельгии, Голландии и Италии распущение не допускается вовсе. Выборные коллегии составляют одно целое с представителем общины и разделяют с ним распорядительную и исполнительную власть. Особенно самостоятельными представляются М. советы в Испании и Португалии, но порядок избрания М. советов в них различен (в Испании М. советы избираются, с 1882 г., почти всеобщей подачей голосов, в Португалии же право голоса принадлежит только плательщикам прямых налогов и некоторым лицам с общеобразовательным цензом).

История новейшего городового положения в Пруссии начинается с 1808 г., когда Штейн, после иенской катастрофы, решил поднять упавший дух немецких граждан дарованием им права самоуправления. В то время только немногие городские общины сохраняли свои прежние привилегии, да и здесь царили средневековые порядки: М. управлением завладели немногие зажиточные семейства, сделавшие общественные должности своим наследственным достоянием. Другие города находились в подвластном отношении к короне и местной аристократии, светской или духовной. Штейн привлек к участию в М. жизни всех правоспособных граждан; установив для них невысокий имущественный ценз; он вверил городским корпорациям многие стороны местного хозяйства и местной администрации, но отнял у них отправление суда и заведование полицией. В 1831 г. положение 1808 г. было заменено "пересмотренным" городовым уставом (revidirte Städteordnung), установившим высокий имущественный ценз для городских избирателей, сократившим число гласных, усилившим значение магистрата и расширившим правительственный надзор. Реформы 1848 г. скоро были отменены и восстановлено действие закона 1831 г. Объединение Германии не повлияло на организацию М. учреждений. В вост. провинциях Пруссии активное и пассивное избирательное право принадлежит всем членам общины, уплачивающим госуд. и земские налоги, а также более крупным владельцам недвижимых имений, хотя бы они жили вне пределов города. Голоса подаются по трехклассной системе (см. Пруссия). В должности по М. управлению не могут быть избираемы священнослужители и учителя начальных школ. Во главе городского общества, как представительные его органы, стоят: 1) собрание городских гласных, или дума (Sladtverordnetenversammlung), и 2) магистрат. Гласные думы избираются на 6 лет. Через каждые 2 года собрание по третям обновляется. По представлению министра внутр. дел, собрание королевским указом может быть распущено, впредь до утверждения новых выборов делами города управляют правительственные комиссары. Магистрат состоит из бургомистра (Bürgermeister) с товарищем (Beigeordnete, или zweiter Bürgermeister), шеффенов (Schöffen-Stadträthe, Rathsherrn и пр.) и одного или нескольких специалистов по различным частям городского управления. Весь состав магистрата выбирается городской думой — шеффены на 6 лет, бургомистр на 12 лет, а иногда и пожизненно. В крупных общинах бургомистры с товарищами утверждаются в должности королем, остальные члены магистрата, а также бургомистры небольших городов — местной администрацией. Отказ от должности допускается только по особо уважительным причинам. Все постановления думы требуют утверждения со стороны магистрата. При коллизии между думой и магистратом дело переходит на рассмотрение особого учреждения (Bezirkaussschuss), составленного отчасти из чиновников, отчасти из выборных. Председатель думы избирается ей из своей среды. Текущими делами ведает магистрат, облеченный исполнительной властью. Контроль со стороны администрации над М. учреждениями слабее, нежели за Рейном; по целому ряду предметов не требуется согласия правительственных властей. В более мелких городах применяется упрощенное общественное управление; особенно крупные городские общины образуют особые территориальные единицы — так наз. Bezirk. В рейнской провинции Пруссии действует городовое положение 1856 г., проникнутое тенденциями французских М. порядков: роль коллегиального магистрата играет здесь бургомистр со своими товарищами, влияние администрации сильнее. В Шлезвиг-Годштинии место трехклассной избирательной системы занимает прямое гласное голосование кандидатов. Прусская система действует еще в Саксонии, Баварии, Брауншвейге, Ольденбурге и княжестве Липпе; в остальной Германии приняты или французские порядки, или смешанные (Вюртемберг, Баден). Близко к прусскому городовому положению стоит законодательство австрийское, но с отступлением в смысле расширения прав муниципалитета. В Венгрии под именем муниципий разумеют не только некоторые привилегированные города (вольные королевские), но и комитаты — высшие административно-территориальные единицы. В Англии города (boroughs) представляются сначала корпорациями свободных людей, получивших привилегию вносить в казну заранее определенное количество налогов (firma burgi), с правом иметь свой суд и полицию. По мере усиления королевской власти города падают и власть переходит в руки немногих состоятельных фамилий, члены которых образовали замкнутые гильдии. Городское общество состоит из привилегированного круга лиц — так наз. фрименов (freemen). На степень М. бургов (municipal boroughs), облеченных правом избрания депутатов в палату общин, часто возводятся такие поселения, которые ничем не выделялись по своему политическому или торгово-промышленному значению. Собственно городские дела мало занимали правящий класс; масса населения, обособленная в бесправный класс городских обывателей, также мало была заинтересована в правильном ходе М. жизни. В начале XIX в. городское устройство Англии отличалось необыкновенной сложностью и пестротой. Были М. бурги (около 300), пользовавшиеся городским самоуправлением. Выделялись также парламентские бурги, обыкновенно (но не всегда) имевшие и звание М. городов. Некоторые города носили название инкорпорированных графств (counties incorporate), имея особое управление, не зависимое от того графства, в округе которого они лежали. В 1835 г. вышел новый закон (an act to provide for the regulation of municipal corporations in England and Wales), который, будучи дополнен законом 1882 г. и парламентскими актами о советах графств (1888) и о советах приходских (1894), до сих пор остается основой действующего в Англии законодательства о М. учреждениях. Задача акта 1835 г. — упорядочить М. учреждения установлением в них большего единства, допустить к пользованию М. преимуществами только те общины, которые того достойны по численности своего населения и своей роли в экономической и общественной жизни страны, и, наконец, расширить круг правоспособных граждан, наделив их избирательным правом. Сама компетенция реформированных М. учреждений осталась приблизительно той же, что и прежде. Только постепенно, по мере того, как жизнь ставила новые задачи в области местного управления, круг предметов, предоставленных в ведение М. учреждений, расширялся. Особенное значение имели здесь те полномочия по санитарной части, которые М. органы получили в 1870-х гг. До сих пор не все города в Англии имеют права М. учреждений: в 1891 г. насчитывалось около 60 городов с населением свыше 50 тыс., которые не имели инкорпорационных хартий, жалуемых королевой, по просьбе местных жителей, предварительно рассмотренной в департаменте местного управления (Local government Board). Остальные бурги — лишь так наз. городские округа, управляемые целым рядом отдельных комитетов (boards) по дорожной, строительной, врачебно-санитарной части, по призрению бедных (для школьного дела учреждены во всех английских городах особые комитеты, не зависимые от городского управления). При этом границы округов, подчиненных в данном городе тому или иному комитету, часто не совпадают. По закону 13 августа 1888 г. городские общины делятся на 3 категории: 1) города с населением, превышающим 50 тыс. человек, и некоторые старинные бурги составляют отдельные графства — county boroughs. Полномочия городских советов тут особенно широки, и все те административные функции, которые отошли от мировых судей, назначаемых короной, к преобразованным советам графств, принадлежат также и городским М. учреждениям; 2) города с населением от 20 до 50 тыс. чел. остались при своем прежнем устройстве, 3) все остальные бурги приближаются по своей организации к приходам, так как многие полномочия городского совета переданы здесь органу, представляющему собой все графство. Избирателем в бурге (burguess) считается всякий правоспособный английский гражданин, достигший 21-летнего возраста, занимающий в пределах бурга дом или часть дома (так наз. qualifying property) или владеющий недвижимостью и проживший в течение года в бурге или окрестностях его. Женщины, по закону 1835 г., пользуются только активным избирательным правом. Выборным органом является городской совет, с мэром во главе. В состав совета входят ольдермены (aldermen) и простые советники (councillors). Последние избираются на 3 года, и каждый год ¹/3 их выбывает. Ольдермены избираются советом из своей среды, сроком на 6 лет. Им обыкновенно поручается председательство в различных комитетах, которые образуются советом для заведования различными отраслями управления. Глава общины мэр (mayor) отправляет свои обязанности в течение года. Выборная служба считается повинностью; в случае уклонения от нее, без уважительных на то причин, полагается штраф, доходящий для мэра до 1000 руб. Помимо обычных функций, отправляемых аналогичными учреждениями в других странах (призрение бедных, дорожная и строительная часть и др.), совету принадлежит право издания обязательных постановлений (bye-laws), охватывающих широкий круг предметов. Эти распоряжения подлежат контролю со стороны центрального правительства, в лице департамента местного управления. Под надзором центральной власти и совета графства город может заключать займы и устанавливать новые налоги. Полиция находится в ведении городских властей, но правительство дает субсидию на содержание ее лишь тогда, если город представит доказательства, что личный состав полицейского персонала соответствует требуемым законом условиям. Недавно постановлено, что городам, имеющим менее 20 тыс. жителей, не будет даваемо впредь право содержать свою полицию. Англичане не знают не утверждения городских выборов правительственной властью. Только суд может высказаться до вопросу о правильности избрания; только перед судом отвечают городские власти за бездействие или неправильные действия. Административное устройство Лондона имеет свои особенности. Столица Англии исстари делилась на две части: собственно город, так наз. Сити (city; это — почетное название некоторых английских городов), имеющий королевскую хартию еще с XI в. и целый ряд приходов трех соседних графств — Миддльсекс, Серрей и Кент, в состав которых эти приходы входили на одинаковых основаниях с другими, не имевшими инкорпорационных грамот. Уже с 30-х гг., со времени издания закона о бедных, управление Лондоном по некоторым предметам сосредоточивается в выборных органах. Законом 1888 г. произведена окончательная реорганизация Лондона, исключая Сити, которое и доселе пользуется своими старинными привилегиями.(см. Лондон). Большое разнообразие М. устройства представляют Соед. Штаты Сев. Америки. Законоположения о городских учреждениях изменяются не только по отдельным штатам, но и в пределах штата; один и тот же город имеет нередко несколько хартий. Только за последние десятилетия и в Сев. Америке явилась потребность ввести большее единство в городском управлении и, вместе с тем, хоть отчасти упорядочить городское хозяйство, недостаток которого всеми чувствуется. Как и в Англии, города получают свое юридическое бытие лишь путем специальной хартии. Как и в парламентских английских городах прежнего времени, политика является главным предметом забот городских деятелей; дела собственно местные забрасываются и приходят в расстройство. Должности по городскому управлению достаются лишь партизанам господствующей в стране партии. Иногда, в виде компромисса, победители уделяют часть городских должностей своим противникам. Число должностей единоличных и коллегиальных в американских городах поразительно велико. В общем, североамериканские города имеют устройство одинаковое с английским. Глава общины — мэр, избираемый всем правоспособным населением города на более продолжительный срок, нежели в Англии; он облечен и большей властью. Города имеют свою полицию. В деле финансового управления городские советы обладают значительной свободой, что вызывает в настоящее время сильные жалобы. Предлагается целый ряд мер с целью уменьшить взяточничество и расточительность городских деятелей.

См. К. Stengel, "Wörterbuch d. deutschen Verwaltungsrechts" (Фрейбург, 1889—1893); Bornhak, "Preussische Staatsrecht" (т. же, 1888—1893); Leroy Beaulieu, "L'administration locale de France et d'Angleterre" (1872); Fernand de Ramel, "Commentaire de la loi sur l'organisation municipale 1884"; A. Giron, "Le droit public de la Belgique" (Брюссель, 1874); Александренко, "Новая реформа местного управления Англии" ("Юридический Вестник", 1888); M. Ковалевский, "Взгляд на историю местного управления Англии" ("Юрид. Вестн.", 1886); M. И. Свешников, "Основы и пределы самоуправления" (СПб., 1892); M. Вотье, "Местное управление Англии" (1896); M. И. Зарудный, "Общественный быт Англии" (1864); Marquardsen u. Seydl, "Handbuch des öffentlichen Rechts"; Брайс, "Американская республика" (M., 1890).

Д. X.

Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. — С.-Пб.: Брокгауз-Ефрон

1890—1907